"Контрольно-надзорная деятельность в оборонной сфере — очень тонкая материя"

Директор Рособоронзаказа Александр Потапов о ликвидации своего ведомства и ее последствиях

В середине мая министр обороны Сергей Шойгу предложил президенту Владимиру Путину в целях экономии бюджетных средств упразднить Федеральную службу по оборонному заказу (Рособоронзаказ). Директор службы Александр Потапов в интервью корреспонденту "Ъ" Ивану Сафронову первым из официальных лиц подтвердил информацию о ее ликвидации, ответил на звучавшие претензии Сергея Шойгу в адрес своего ведомства, а также рассказал о грядущих изменениях в контрольно-надзорной деятельности в сфере оборонзаказа.

"Мнение других заказчиков в инициативе Сергея Шойгу не представлено"

— Вы знали о планах Сергея Шойгу упразднить Рособоронзаказ?

— Знаю, что этой инициативе уже около пяти месяцев. Информация об обращении министра обороны в правительство с данным предложением поступила ко мне еще в начале года. По этому вопросу прошло совещание. Позиции были разные: кто-то высказывался за, кто-то — против... Однако нас к процессу обсуждения не привлекали. В результате то предложение, о котором мы говорим, было подготовлено без участия Рособоронзаказа. Но решение президента состоялось, теперь его нужно уже не обсуждать, а выполнять.

— Вы пытались узнать, почему Министерство обороны захотело расформировать ведомство?

— Вопрос, конечно, интересный, но уже неактуальный. Когда кто-то кого-то не устраивает, его обычно называют неэффективным.

— При этом нужно еще иметь в виду, что наша служба осуществляла надзор за исполнением государственного оборонного заказа не только в части Министерства обороны, но и других заказчиков — МВД, ФСБ, СВР, МЧС... Однако их мнение в инициативе Сергея Шойгу, насколько мне известно, не представлено. Для меня это весомый аргумент.

— Насколько жизнеспособна та система, которую предлагает Сергей Шойгу?

— Следует понимать, что авторство данной инициативы предполагает прямую ответственность и за качество исполнения гособоронзаказа, и за реализацию всей государственной программы вооружений. Контрольно-надзорная деятельность в области государственного оборонного заказа имеет свои особенности и нюансы, и в новых обстоятельствах при реализации инициативы Сергея Шойгу их, безусловно, следует учитывать. Полномочия Рособоронзаказа распространялись, прежде всего, на этапы планирования, размещения и исполнения оборонного заказа. Согласен, что работу по первому направлению — планированию — можно доверить Минпромторгу как некоему связующему промышленному звену. Второе направление вполне можно отдать Федеральной антимонопольной службе: блюсти законность конкурсных процедур при размещении государственных заказов они умеют.

А вот что касается передачи контроля исполнения гособоронзаказа... Тут не все так просто. Это серьезный вопрос, ответа на который в письме я не увидел. Здесь нужна значительная проработка. В нынешней системе все логично: существуют внешний контроль в лице Счетной палаты и внутренний контроль в лице Рособоронзаказа. Наличие двух контуров контроля — внутреннего и внешнего — обеспечивало руководство страны максимально объективной информацией, необходимой для принятия решений. Как это можно сохранить в схеме, предложенной главой Минобороны, понять достаточно затруднительно.

"Я не уверен, что квалифицированный состав удастся сохранить в полном объеме"

— Что еще потребуется изменить в системе?

— Значительные изменения в законодательстве. Все же деятельность Рособоронзаказа регулируется федеральными законами. Это, прежде всего, 275-й закон ("О государственном оборонном заказе".— "Ъ"), 44-й закон ("О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".— "Ъ") и Кодекс об административных правонарушениях. А менять федеральные законы, сами понимаете, дело небыстрое: законотворчество не терпит суеты.

Существует также большое количество подзаконных актов, в том числе в рамках федеральной контрактной системы — 44-го закона, в том числе и по административным делам в части "грубых нарушений". Это понятие было введено в соответствии с 504-м постановлением правительства ("Об установлении понятия грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу".— "Ъ"), которое мы, собственно, и разрабатывали по поручению правительства и которое вышло только 2 июня. Теперь необходимо определить, кто всем этим будет заниматься. Наши коллеги, которые в дальнейшем будут вести эту работу, должны учитывать, что оборонзаказ и все, что с ним связано,— крайне специфическая деятельность. Здесь необходимо доскональное знание законов, ГОСТов, не говоря уже об особой форме допуска и квалификации... Люди, которые реально разбираются в этой теме,— это на самом деле профессионалы.

— Есть понимание, что будет с коллективом Рособоронзаказа?

— Поручение о расформировании службы уже дано аппарату правительства. По всей видимости, он и будет предлагать варианты трудоустройства. Я не уверен, что квалифицированный состав удастся сохранить в полном объеме, хотя очень бы хотелось. Опыт показывает, что подобные пертурбации отрицательно влияют на общий качественный уровень всего корпуса специалистов. За примерами ходить далеко не надо: аналогичная ситуация в свое время была при сокращении военных представительств на предприятиях. Профессионалов уволили, они разошлись кто куда — в гражданский сектор экономики, куда-то еще... А когда хватились и стали восстанавливать структуру, то оказалось, что набирать сотрудников неоткуда. В таких чувствительных секторах экономики, как производство вооружений и военной техники, должны работать профессионалы. Их ведь на сайтах по трудоустройству не найдешь. Такими профессионалами не рождаются — ими становятся.

Сегодня все идентично. Совершенно не факт, что при предстоящей реорганизации мы не потеряем высококлассных специалистов, которые профессионально занимаются контрольно-надзорной деятельностью в области гособоронзаказа. Дай бог, чтобы я ошибался. Люди из нашего ведомства — специалисты грамотные, продвинутые и опытные. Они в жизни не потеряются. Но крайне важно, чтобы мы сами за это время ничего и никого не растеряли и государственное дело не пострадало. А опасность потери компетенции функциональных обязанностей Рособоронзаказа в переходный период есть, что может на какое-то время парализовать реализацию гособоронзаказа как по отдельным направлениям, так и в целом.

— Сергей Шойгу критиковал в своем письме деятельность Рособоронзаказа в части лицензирования предприятий. Минпромторг справится с этой задачей?

— Этот сегмент наименее критичный. До 2009 года лицензии выдавали пять оборонных агентств. После их ликвидации вопросами лицензирования занималось Федеральное агентство по промышленности, потом функционал перешел в Рособоронзаказ. Лицензирование в данном случае является подсистемой контрольно-надзорной деятельности. Сегодня Минпромторг выдает лицензии предприятиям в области гражданского применения, поэтому передача ему военной тематики, я полагаю, произойдет безболезненно.

— Лицензирование наименее критично, а тогда что наиболее?

— Контроль за исполнением гособоронзаказа. Я считаю, что передача функций Рособоронзаказа в этой части будет одной из самых сложных проблем. Когда служба была в ведении Министерства обороны, то удельный вес выявленных нарушений исполнения гособоронзаказа предприятиями промышленности намного превышал косяки чиновников. Например, в срывах программы промышленной утилизации боеприпасов всегда была виновата промышленность. Когда службу переподчинили правительству, оказалось, что военные сами поставляли для утилизации боеприпасы и вооружения не всегда вовремя, не всегда по адресу, не всегда нужной номенклатуры.

— А сейчас как будет?

— Не берусь прогнозировать.

"В отношениях надзорных и поднадзорных ведомств едва ли все бывает гладко"

— Между вашей службой и военным ведомством не возникало конфликтных ситуаций?

— Едва ли все гладко бывает в отношениях надзорных и поднадзорных ведомств. Необходимо понимать, что для госзаказчика исполнение гособоронзаказа подписанием контракта не завершается, а только начинается и он также несет свою долю ответственности на всех этапах его исполнения. Это вопросы авансирования, создания условий для проведения испытаний, всевозможные согласования, промежуточный контроль и так далее. Чтобы иметь объективную картину, мы перешли на комплексные проверки — вначале проводили выездную проверку предприятий промышленности, выясняли, как у них идет исполнение контрактов, а потом приходили к заказчику. И должен сказать, к заказчику вопросов было не меньше, чем к исполнителям.

— К Минобороны претензии были?

— В 2013 году при проведении одной из проверок Минобороны в части размещения и исполнения гособоронзаказа мы выявили финансовых и экономических нарушений на 11 млрд руб. Это при общем объеме охваченных проверкой средств — 288 млрд руб., в том числе более 130 млрд руб. по контрактам 2011-2012 годов. Были нарушения со стороны промышленности, но немалыми были и нарушения со стороны заказчика, то есть Минобороны, где, прямо скажем, сохраняется значительный резерв для наведения порядка и повышения финансовой дисциплины при реализации государственного оборонного заказа. О результатах проверок мы информировали руководство Минобороны в установленном порядке, и наши предписания принимались к исполнению. При этом о конфликтах с привлечением судебных органов речи не было.

— С Федеральной антимонопольной службой (ФАС) разногласий не было?

— Нет. Просто зона ее компетенции и ответственности несколько отличается от нашей. Есть сходство: обе службы занимаются проверкой размещения заказов, рассмотрением жалоб участников торгов и соискателей контрактов... Но наша специфика связана с вопросами государственной тайны. С Игорем Артемьевым у нас налажено плотное взаимодействие, мы делились знаниями и опытом по судебным разбирательствам. ФАС поддержала нашу инициативу по корректировке 44-го закона в части ведения реестра недобросовестных поставщиков. Сегодня ни ФАС, ни Рособоронзаказ не могут самостоятельно включить недобросовестного поставщика в черный список, даже имея основания, поскольку в данном случае мы являемся только исполнителями воли заказчика. Мы вынуждены ждать, пока он не обратиться к нам с соответствующей просьбой.

— И сколько можете ждать?

— Бесконечно долго. Будем откровенны: среди ряда заказчиков есть и подведомственные им предприятия, и аффилированные структуры, и есть чиновники, которые не заинтересованы, чтобы Рособоронзаказ включал их в реестр недобросовестных. А это уже идет наперекор здравому смыслу. Поэтому с такой инициативой мы вышли и надеемся, что законодатели нас услышат.

"Мы были вынуждены согласовывать даже самые маленькие контракты"

— Какие сложности возникали в работе?

— Контрольно-надзорная деятельность, особенно в оборонной сфере,— это очень тонкая материя. Непросто, например, было переходить с работы по 94-му закону на 44-й. Понятно, что 94-й закон несовершенен и вызывал нарекания по существу. Но тогда были отлажены механизмы, четко выработаны позиции, была ясность. Например, по новому 44-му закону на нас дополнительно легла задача по согласованию закрытых конкурсов, заключению контрактов с единственными поставщиками, по несостоявшимся конкурсным процедурам и так далее... Это вал документов, а численность коллектива сотрудников осталась прежней. Доходило до того, что мы были вынуждены согласовывать самые маленькие контракты.

— Пример можно?

— Из последнего — контракт на закупку 120 кг творога на сумму 9,24 тыс. руб. в интересах УФСИН России по Саратовской области.

— Почему это было сделано на законодательном уровне?

— Потому что в ходе размещения конкурсных процедур могли быть нарушения. Неважно, открытый конкурс или закрытый. Если, например, нарушены процедуры, если появляются жалобы, если кого-то не допускают до конкурса, мы должны все эти 9,24 тыс. руб. проанализировать точно так же, как мы анализируем контракты на миллиардные суммы. На нас легла достаточно большая нагрузка, и, как я считаю, мы ее оперативно отработали. Мы искали решения, проводили консультации с Минэкономразвития, ФАС, с Министерством обороны. В части согласования закрытых процедур несколько раз совещания проводил я сам.

— Какие результаты работы показала служба за первый квартал 2014 года?

— Если брать в сравнении, то объем средств, проверенных в первом квартале 2014 года, составил 133 млрд против 100 млрд руб. за аналогичный период 2013 года. Если за первый квартал прошлого года неэффективного расходования денежных средств было обнаружено без малого на 3 млрд руб., то в 2014 году — почти на 9 млрд руб. Рост чуть не в три раза! Возвращено на счета заказчиков в 2014 году в разы больше, чем за отчетный период 2013 года: тогда было 800 млн руб., в этом году — почти 5 млрд руб. Это все к вопросу об эффективности трат денежных средств на содержание аппарата. Замечу, что годовой бюджет ведомства составляет всего 384 млн руб.

— По итогам пяти месяцев на какую сумму проверили контракты?

— Примерно на 270 млрд руб. А всего выявлено нарушений на общую сумму 26 млрд руб.

— Какие вопросы на законодательном уровне пытались решить?

— Законотворческих предложений много, и они исходят не из каких-то умозрительных заключений. Мы же видели картину в целом, анализировали нарушения, которые устойчиво повторялись, изучали их природу и, соответственно, предлагали их решение.

В частности, одно из предложений связано с ведением реестра единственных исполнителей. Сейчас единственные исполнителем могут назначаться по указу президента, по распоряжению правительства и по решению собственно Рособоронзаказа. Наши предложения сводились к тому, чтобы этот сводный реестр вел какой-то один федеральный орган исполнительной власти. Здравый смысл и практика говорят о том, что это необходимо. А то бывало, что у "единственного исполнителя" закончилась лицензия, а он выполняет контракт в рамках гособоронзаказа как единственный исполнитель. Так это уже уголовное дело с точки зрения права и риск провала выполнения государственной задачи.

Это только одно из предложений, которых много. Только практика как критерий истины позволяет выявить белые пятна и разночтения в рамках нашего правового поля, с тем чтобы формализовать их исключение и исправление.

— Вы не жалеете о решениях, которые принимали на своем посту?

— Я пришел из промышленности, и с контрольно-надзорной деятельностью был знаком с другой стороны — стороны исполнителя, которого Рособоронзаказ и проверял. Этот опыт давал мне возможность видеть и сильные, и слабые звенья в деятельности службы. Сильные звенья сохранял, в слабых — выяснял причину и исправлял. Вице-премьер Дмитрий Рогозин при назначении меня на должность наставлял меня быть честным и жестким. Таким я старался быть. Может, это кому-то и не понравилось, но я того же требовал и от подчиненных. Впрочем, свою работу оценивать я не хочу и не собираюсь. Это должны делать другие люди, мои руководители. Но сказать, что я жалею о том, что почти два года проработал в Рособоронзаказе, я не могу.